Krótka historia zmian w prawie pracy

Zanim do tego przejdę, chciałbym przedstawić kilka uwag o bardziej ogólnym charakterze. Panuje przekonanie, że prawo pracy jest „stosunkowo młodą gałęzią prawa” (tak pisze o nim np. prof. Ludwik Florek). Wiele przepisów w tym zakresie zostało wprowadzonych np. w formie ustaw niejako ad hoc, pod wypływem protestów społecznych. Dobrym przykładem jest tu okres po I wojnie światowej, kiedy w wyniku silnej pozycji ruchu pracowniczego i organizacji socjalistycznych oraz powszechnego wrzenia społecznego, w obawie przed rewolucją kolejne kraje europejskie wprowadzały odpowiednie regulacje. W Polsce była to m.in. ustawa o 8-godzinnym czasie pracy (1919), ustawa o związkach pracowniczych (1919), ustawa o urlopach (1922), ustawa o ochronie pracy młodocianych i kobiet (1924) itd. Od początku istniała też tendencja do zespolenia wszystkich „rozproszonych” norm prawnych w jednym kodeksie.

Po II wojnie światowej natychmiast podjęto pracę nad kodyfikacją prawa indywidualnego. Chciano zebrać funkcjonujące przepisy, jednocześnie dostosowując je do nowych realiów politycznych i gospodarczych. Efekt pracy pierwszej powojennej Komisji Kodyfikacyjnej ogłoszono w 1949 r., ale kodeks ten nie został wprowadzony w życie. Przyjmuje się, że było to spowodowane faktem, że stalinowskie władze, wprowadzając taylorowskie zasady organizacji i wydajności pracy, przymus zatrudnienia itd., nie były zainteresowane nowymi uregulowaniami korzystnymi dla zatrudnionych.

Dopiero po doświadczeniach kolejnych wystąpień pracowniczych w 1956 r. i na przełomie lat 1970 i 1971, władze PRL postanowiły wprowadzić nowy Kodeks pracy (prawo indywidualne), który ostatecznie uchwalono w 1974 r., a wprowadzono w życie 1 stycznia 1975 r. Oprócz scalenia prawa wprowadzono szereg zmian, np. dotyczących sądów pracy. Kodeks pracy uchwalony w 1974 r. mógł wówczas i dziś uchodzić za postępowy i wzorcowy. Był – wg mnie – z prawnego punktu widzenia szczytowym osiągnięciem ruchu pracowniczego w jego walce o indywidualne prawa pracownicze. Zupełnie inaczej było w PRL, jeżeli chodzi o zbiorowe prawo pracy, które de facto nie uznawało ani prawa do strajku, ani prawa do swobody zrzeszania się w związki zawodowe (pluralizm związkowy). Stan ten zmienił dopiero wybuch strajków lipcowych i sierpniowych w 1980 r. Protesty przyniosły teoretycznie bardzo korzystne rozwiązania w zakresie zbiorowego prawa pracy wraz z ustawą o samorządzie robotniczym, która była wyrazem tendencji pracowników do przejmowania kontroli nad zakładami pracy. Ruch pracowniczy został jednak – jak pamiętamy – szybko rozbity, wprowadzono stan wojenny, a organizacje pracownicze zostały zabronione. Za udział w strajkach groziło długoletnie więzienie.

W połowie lat 80. reżimowe władze PRL zaczęły dokonywać reorientacji w polityce społeczno-gospodarczej, co skutkowało podjęciem rozmów z postsolidarnościową opozycją. Jej prawnym wyrazem była ostatecznie m.in. nowelizacja Kodeksu pracy z dnia 7 kwietnia 1989 r., która wprawdzie dawała swobodę zrzeszania się w związki zawodowe, ale zarazem wprowadzała szereg zmian, które ułatwiały zwolnienia pracowników.

Przez cały okres po roku 1989 Kodeks pracy był atakowany jako ponoć niedostosowany do nowych realiów społecznych i ekonomicznych. Nowelizowano go aż ok. 75 razy. Jedną z najbardziej fundamentalnych i jednocześnie najbardziej niekorzystnych z perspektywy praw pracowniczych nowelizacji przeprowadzono w 1996 r. Na tym jednak nie poprzestano – na początku obecnego stulecia chciano wprowadzić kolejne daleko idące modyfikacje prawa pracy, co ostatecznie wywołało ostrą reakcję związków zawodowych i całego świata pracy. W 2002 i 2003 r. doszło do fali wystąpień społecznych m.in. pod hasłami obrony Kodeksu pracy. Ostatecznie, choć część zmian wprowadzono, wiele niekorzystnych dla pracowników przepisów nie weszło w życie. W efekcie powołano w sierpniu 2002 r. Komisję Kodyfikacyjną, której celem było opracowanie nowego prawa pracy. „Konsekwencją wyliczonych wad obowiązującego prawa pracy – tłumaczyła Komisja – jest nie tylko niepełne dostosowanie jego przepisów do warunków ustrojowych, lecz także narastające wątpliwości interpretacyjne, powstające w procesie jego stosowania, co jest jedną z przyczyn niskiego poziomu praworządności w stosunkach pracy, znajdującego odbicie w dorocznych raportach Głównego Inspektora Pracy, przedkładanych Sejmowi”. Komisja zakończyła pracę po 6 latach – w 2008 r. – ale jej kodeksy zbiorowego i indywidualnego prawa pracy nie weszły w życie. Wreszcie kolejną Komisję Kodyfikacyjną powołano w sierpniu 2016 r., a jej prace zakończyły się w marcu 2018 r. I te projekty kodeksów – jak pisałem wyżej – nie wejdą w życie w proponowanym kształcie.

Należy jeszcze podkreślić, że przyczyn wadliwego funkcjonowania prawa pracy jest zdecydowanie więcej niż nieodpowiednio sformułowane przepisy. W rzeczywistości winę za szereg problemów na płaszczyźnie zarówno indywidualnego, jak i zbiorowego prawa pracy (np. niespójność przepisów), ponosi niechlujstwo ustawodawcy i opieszałość sądów. Kolejne nowele prawa pracy pisane były przez polityków „na kolanie”, pod dyktando biznesu, a sądy interpretowały je z coraz większą przychylnością wobec pracodawców. Ferowanie wyroków z półtora- czy dwuletnim „poślizgiem” uderza przede wszystkim w pracownika, dla którego przeciągający się proces oznacza dużo większe koszty finansowe, ale też społeczne. Nie znaczy to jednocześnie, że literalnie niektóre przepisy wprowadzone po 1989 r. nie były korzystne dla pracowników, jak np. skrócenie tygodnia roboczego do 40 godzin (w 2001 r.). Trzeba jednak zaznaczyć, że przy wielu innych negatywnych zmianach okazuje się, iż i tak pracujemy coraz dłużej. Realnie nasz czas pracy się nie skraca, a wręcz wydłuża. Powody są oczywiście różne: od niskich zarobków powodujących konieczność podjęcia dodatkowego zarobkowania, po coraz większe znaczenie „umów śmieciowych”, których kodeksowe ograniczenia czasu pracy nie dotyczą.

Spacyfikować pracowników

Jeżeli chodzi o propozycje Komisji Kodyfikacyjnej, która w tym roku zakończyła swoje działania, to należy na wstępie stwierdzić, iż wiele zaproponowanych przez nią szczegółowych zapisów należy traktować jako w dalszym ciągu próbujących osłabić pozycję związków zawodowych i pracowników względem pracodawców. Przepisy te pogłębiłyby prawdopodobnie obserwowany w przeciągu ostatnich trzech dekad proces spadku uzwiązkowienia. Myślę tu m.in. o propozycjach: (1) podniesienia progu reprezentatywności związku; (2) o dalszej „instytucjonalizacji” zasad prowadzenia sporu zbiorowego; (3) zniesienia przepisów o SIP; (4) zwiększenia obostrzeń co do zawierania zakładowych i ponadzakładowych układów zbiorowych pracy; (5) niekorzystnych zmian w zakresie ochrony działaczy związkowych przed zwolnieniem itd. Choć projekt Komisji Kodyfikacyjnej należy czytać w kontekście całokształtu zaproponowanego przez nią zbiorowego prawa pracy, to jednak poszczególne zapisy budziły uzasadnione wątpliwości i obawy.

Weźmy np. przepisy dotyczące prowadzenia sporu zbiorowego. Art. 11. § 2 proponowanego Kodeksu zbiorowego prawa pracy stanowił: „Stosowanie strajku i innych akcji protestacyjnych może nastąpić dopiero po wykorzystaniu metod pokojowych”. Sformułowanie „innych akcji protestacyjnych” (pojawia się także w tytule Działu V) jest po pierwsze niedoprecyzowane, a po drugie może oznaczać wszelkie protesty. Wydaje się on szczególnie groźny w kontekście art. 245 § 1–3, gdzie mówi się m.in. o tym, że „inne formy akcji protestacyjnej mogą być stosowane tylko w czasie trwania sporu zbiorowego…”, którego czas ograniczono do 9 miesięcy, przy jednoczesnym zapisie, że nowy spór „w tym samym przedmiocie nie może być wszczęty w ciągu 6 miesięcy kalendarzowych od wygaśnięcia sporu zbiorowego…” (art. 245). Pojawia się tutaj szereg pytań. Czy zapisy tego typu miałyby za zadanie pozbawienie załóg możliwości prowadzenia jakichkolwiek akcji protestacyjnych pod bramami zakładu, czy tylko na jego terenie? Czy zapis art. 11 oznaczałby np. ograniczenie swobody manifestowania? Obawiam się, że planowane unormowania miały na celu „naszpikowanie” zasad prowadzenia sporu trudnościami formalnymi, m.in. poprzez otwarcie furtki dla dowolnych interpretacji prawa przez pracodawców. Pomijam fakt, że – co symptomatyczne – strajk nie jest tutaj zaliczany do „metod pokojowych”. Ta wydawałoby się czysto retoryczna kwestia może się okazać niebezpieczna, kiedy uznano by strajk za nielegalny i próbowano kryminalizować ruch strajkowy.

Całość proponowanych przez Komisję Kodyfikacyjną przepisów – w jeszcze większym stopniu niż dotychczasowa ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych – nie uwzględniała dynamiki prowadzenia sporu zbiorowego. Obecne przepisy zakładają milcząco, że spór odbywa się w dość krótkim czasie. Korzystając z niejasności niektórych przepisów, czas ten realnie wydłużano, co często było celowym działaniem pracodawców, obliczonym na obniżenie dynamiki sporu. Propozycje Komisji Kodyfikacyjnej szły w tym samym kierunku. Proponowały np. konieczność uzgodnienia z pracodawcą regulaminu referendum koniecznego dla przeprowadzenia strajku (art. 240 § 4), czy dawały pracodawcy możliwość zakwestionowania sporu w sądzie (art. 204, 205 – legalność żądań; art. 237 § 4 – legalność strajku) – co bezwzględnie by czyniono, choćby ze względów taktycznych, aby zastraszyć, podzielić i spacyfikować załogę.

Nowy Kodeks zbiorowego prawa pracy mówił w kilku miejscach o referendach załogi, w tym utrzymuje instytucję referendum strajkowego. Frekwencja we wszystkich przypadkach wynosić miała 50%. Jest ona – jak wiemy z doświadczenia – często nieosiągalna, zwłaszcza jeżeli chcemy zorganizować referendum wg ogólnie przyjętych demokratycznych reguł (głosowanie jednego dnia, zachowanie jego tajności, komisyjne przeliczenie głosów itd.). Biorąc pod uwagę zwolnienia chorobowe, delegacje, urlopy wychowawczo-macierzyńskie itd., frekwencja 50% oznacza na dany dzień głosowania realnie znacznie wyższą. Według szacunków Europejskiej Fundacji ds. Warunków Pracy i Życia poziom tylko absencji chorobowej w państwach Unii Europejskiej (EU-27) wynosi przeciętnie od 3% do 6% czasu pracy. A co z pozostałymi przypadkami absencji? Ok. 10% to urlopy (np. 24 dni z 252 pracujących w roku). W jednej z firm liczącej 500 pracowników, w której prowadziłem niedawno badania, absencja na dany dzień w roku waha się od 11% do 15% (przebywających na zwolnieniach lekarskich, rehabilitacyjnych, urlopach macierzyńskich, rodzicielskich, ojcowskich, wychowawczych oraz bezpłatnych), do tego dochodzą urlopy wypoczynkowe i delegacje. Oznacza to, że przy zakładzie liczącym 500 pracowników wymagana frekwencja 50% to 250 zatrudnionych, ale przy absencji na poziomie 15% to 250 osób oznacza już 58,8%, przy absencji 25% – to aż 66,6%! Pracodawcy z kolei często nawołują do bojkotu referendum i/lub stosują różnego typu naciski mające na celu zniechęcenie ludzi do głosowania. Nie znam przypadku, aby potraktowano to jako formę utrudniania prowadzenia sporu zbiorowego.

Wreszcie nowe przepisy podtrzymywały liczne zakazy prowadzenia strajku przez różne grupy zawodowe. Na przykład proponowany art. 239 § 3 zakazywał strajku „w urzędach administracji rządowej i samorządowej”. Ten przepis obowiązuje i dziś, a na jego podstawie prezydenci miast zakazywali strajków pracownicom żłobków podlegającym pod ustawę o pracownikach samorządowych. Od wielu lat obserwujemy tendencję – wbrew np. zaleceniom MOP – zmierzającą do ograniczenia prawa do strajku kolejnym grupom zawodowym.

Nowe przepisy zaproponowane przez Komisję Kodyfikacyjną oczywiście nie brały pod uwagę ani kwestii frekwencji, ani ograniczania prawa do strajku, a zaproponowane przez nią przepisy dotyczące sporu zbiorowego zdecydowanie bardziej utrudniają przeprowadzenie strajku, niż go w jakikolwiek sposób ułatwiają. I chyba taki był jedyny cel zaproponowanych zmian ustawowych.

Logika zmian ustawowych

Nowe propozycje Komisji Kodyfikacyjnej uderzały nie tylko w prawo do strajku i protestu pracowników, ale także w ich prawo do zrzeszania się w związki zawodowe, a zwłaszcza w pluralizm związkowy. Największym tego przejawem było ustanowienie progów, od których organizacja miała nabywać prawo reprezentatywnej organizacji zakładowej na 20% (dla dużych central) i 30% (dla pozostałych organizacji). Ostatecznie – po krytyce, jaka pojawiła się w prasie – ustanowiono progi na 10% i 15%, przy 7% i 10% dziś obowiązujących. (Nota bene zaraz po zakończeniu dyskusji na temat kodyfikacji zbiorowego prawa pracy przez sejm przepchnięto nowelę i przegłosowano na początku czerwca 2018 r. progi 8% i 15%). Nie potrzeba dużego wysiłku, by odkryć, że pierwotne zmiany proponowane przez Komisję doprowadziłyby do – z jednej strony – dalszego obniżenia uzwiązkowienia załóg, a także – po drugie – do umocnienia tzw. reprezentatywnych ogólnopolskich organizacji związkowych, przy jednoczesnym ubezwłasnowolnieniu ich względem państwa i kapitału.

Niedoszły kodeks, przy wynikającym z niego obostrzeniu prawa do strajku, bezustannie apeluje o dialog społeczny (instytucji, która powołana w 1993 r., pomimo zmian, nieustanie była krytykowana jako fasadowa i niekorzystna dla pracowników), starając się – w sposób nie do przyjęcia – narzucić strategię działania organizacji związkowych, które są wobec państwa z definicji niezależne. A zatem Komisja Kodyfikacyjna niejako nie brała pod uwagę, że istnieją inne metody działania (niezabronione przez prawo), gwarantowane przez elementarne swobody o charakterze nie tylko pracowniczym, ale i obywatelskim. Obserwując prace Komisji Kodyfikacyjnej, dochodzimy do wniosku, że ogólna logika proponowanych przez nią zmian zbiorowego prawa pracy niestety szła w kierunku wzmocnienia pozycji przetargowej pracodawców.

Choć niektórzy utrzymują, że w indywidualnym prawie pracy zaproponowanym przez Komisję Kodyfikacyjną było wiele korzystnych dla pracowników zmian i zapisów, to jednak musimy pamiętać, że prawa indywidualne o tyle nabierają znaczenia, o ile na ich straży stoją prawa zbiorowe (do strajku, zrzeszania, protestowania czy krytyki). Inaczej będziemy mieli do czynienia co najwyżej z sytuacją z 1975 r., kiedy mieliśmy najlepszy Kodeks indywidualnego prawa pracy pod słońcem, ale zupełny brak wolności zrzeszania się i prowadzenia protestów. Osłabienie pracowniczych praw grupowych prowadzi też do takiej kuriozalnej sytuacji jak ta, że pomimo skrócenia czasu pracy w 2001 r. statystycznie przeciętnie i tak pracujemy coraz dłużej. Wreszcie nacisk na indywidualne prawa stanowi odzwierciedlenie liberalnej doktryny, która zawsze deprecjonowała prawa zbiorowe. W takich okolicznościach teoretycznie przysługujące pracownikom i pracownicom indywidualne prawa pracownicze okazują się kompletną fikcją. Dlatego dobrze się stało, że nowe przepisy nie zostaną wprowadzone w życie, bo ich ogólna logika prowadziła nas nie do poprawy, ale pogorszenia położenia większości zatrudnionych.

Jarosław Urbański